우리나라에 외국 인력이 유입되기 시작한 것은 1980년대 말부터이며 그 동안 중소기업의 생산직 인력난과 맞물려 그 규모가 지속적으로 증가하여 왔으며 인력난을 겪고 있는 중소기업의 인력부족을 완화시켜 준다는 점에서 외국 인력은 이제 우리나라 노동시장의 한 축으로 자리 잡고 있다.

외국인력 도입 배경 및 필요성

국제노동이동이 발생하는 이유에 대해 인적자본이론, 수요결정이론 등 다양한 이론을 통해 설명하고 있는데, 이유야 어떻든 현실적으로 국가간 노동이동이 갈수록 활발해지고 있음은 주지의 사실이다. 특히 경제가 일정수준에 도달하게 되면 소득수준의 상승 등으로 특정업종을 중심으로 취업기피현상이 발생하게 되고 이에 따라 해당분야에 대한 외국인력 수요가 증대하고 있음은 선진국 대부분이 겪고 있는 공통적인 현상이다. 또한 국제경쟁력을 향상시키기 위해 각국마다 우수한 인력을 유치하려는 노력 또한 갈수록 심화되고 있다.

우리나라의 산업구조 및 노동시장 상황을 두고 볼 때 이와 같은 현상은 우리도 예외가 아니다. 최근 들어 우리 기업의 해외진출이 활발해지고는 있으나 인력난 문제 등으로 어려움을 겪고 있는 업종을 산업구조조정을 통해 해외로 이전하는 것에는 일정한 한계가 있다. 가령, 농업이나 건설업 그리고 서비스업 등과 같이 지리적으로 고착되어 있는 산업이나 산업연관과 하청관계 등으로 이전이 곤란한 산업 중 인력부족을 겪고 있는 산업에는 노동력 공급대책이 요청되고 있다.

인력부족의 원인으로는 다양한 요인이 지적되고 있으나 대체로 다음과 같이 크게 두 가지로 구분하여 살펴볼 수 있다. 첫째, 인력수요와 공급 간의 ‘기능불일치(skill mismatch)’로 이는 일자리가 요구하는 기능과 일자리를 찾는 구직자가 보유한 기능이 일치하지 않음으로써 기업들이 필요한 인력을 확보할 수 없기 때문에 발생하는 현상으로 주로 전문기술 인력이 여기에 해당된다. 둘째, 인력수요와 공급 간의 ‘일자리 불일치(job mismatch)’이다. 이는 구직자가 일자리를 받아 들일 때 요구하는 근로조건 등의 처우 수준과 사용자가 해당 일자리에 제공하는 처우수준 양자간에 괴리가 존재하여 구직자들이 취업하기 보다는 구직활동을 지속함으로써 발생하는 현상이다. 일반적으로 3D 업종을 중심으로 나타나는 생산직 인력난이 여기에 해당된다.

우리나라는 현재 이 두 가지 문제가 함께 나타나고 있으며 이러한 인력부족문제를 실업자, 고령자 및 비경제활동인구의 취업유도를 통해 해결하는 데에는 일정한 한계가 있다. 게다가 소득증가, 고령화, 고학력화 등으로 인해 ‘특정 부문의 노동력 부족’ 현상은 일시적 성질의 것이 아니라 장기적 추세로 확인되는 만큼 적정 수준의 외국 인력의 공급은 불가피한 실정이다. 따라서 이제 외국인 근로자와 더불어 일하는 것은 우리 사회에서 피할 수 없는 대세로 인식하고 어떻게 하면 우리 사회와 경제에 도움을 상대적으로 많이 줄 수 있는 인력을 선별적으로 도입하여 활용할 것인가에 지혜를 모아야 할 때다.

고용허가제 도입의 의의

단적으로 표현하면, 외국인력의 도입이 불필요하다면 외국인력을 도입하지 않으면 되는 것이고, 이 경우 외국인력 도입에 따른 제반 문제들이 발생하지 않는다. 그러나 외국인력의 도입이 불가피하다면 외국인력을 어떻게 효율적으로 활용하는가가 중요한 과제이다. 외국인력에 대한 수급문제는 기본적으로 국내의 노동시장 여건에 의해 결정되는 것이지만 외국인력의 도입이 수입국의 노동시장 및 사회겙姸┸?미치는 파급효과가 크기 때문에 완전한 시장의 자율기능에 의해 이루어져서는 곤란하다. 노동이동에 대한 제약이 없다면 상대적으로 임금이나 근로조건이 좋은 방향으로 국제노동이동이 이루어지기 때문에 외국인력의 무제한적 공급가능성이 존재하는 현실에서 이를 시장기능에 의존할 경우 수입국에 미치는 부정적 파급효과가 매우 심각해질 우려가 있다.

즉, 외국인 근로자의 도입은 그 필요성에도 불구하고 관리가 제대로 이루어지지 않았을 경우 사회, 경제적으로 많은 부정적 효과를 초래할 수 있다. 가령, 외국인 근로자가 내국인 일자리를 잠식한다거나, 관리체계의 소홀 등으로 외국인력에 대한 인권침해가 발생하여 국가이미지가 하락한다거나 외국인력이 우리사회와 동화가 제대로 안됨으로써 발생하는 사회적 갈등문제 등이 이러한 사례라고 볼 수 있다. 따라서 외국인력의 도입 및 활용을 둘러싼 논의의 관건은 외국인력 활용제도가 우리나라의 사회 경제 및 노동시장에 미치는 부정적인 파급효과를 최소화 하는 방향으로 운용되어야 한다는 점이다. 이런 점에서 외국인력에 대한 수요와 공급의 조절 및 외국인력의 효율적인 관리를 위한 적절한 제도의 확립은 매우 중요하다.

그동안 우리나라 단순기능 외국인력 정책의 근간으로 되어 온 산업연수제도는 외국 인력을 연수생 신분으로 도입하여 근로자로 활용하는 편법적인 제도라는 비판을 받아 왔다. 게다가 외국 인력에 대한 고용관리체계의 미흡 등으로 불법 체류자가 급증하고 인권침해에 따른 문제가 빈발하는 등 외국 인력의 도입 및 활용에 따른 사회적 비용이 증대하는 문제를 안고 있었다. 이에 따라 수 차례에 걸쳐 외국인력제도가 개편되어 왔으며 이러한 노력들이 외국인력 활용에 따른 문제들을 어느 정도 해소하는데 기여한 것으로 평가되지만 근본적인 제도 개선책으로는 미흡하였다.

향후 외국인력 정책의 방향

이제 고용허가제 도입을 전제로 하여 외국인력을 합법적인 근로자 신분으로 도입하고 효율적인 고용관리방안을 담은 법을 제정함에 따라 외국인력정책방향의 기본 틀은 확립되었다고 볼 수 있다. 다만 새로 도입된 고용허가제가 정착하여 효율적으로 운용되기 위해서는 다음과 같은 노력들이 필요하다.

첫째, 법 제정이후 관련된 후속조치를 조속히 마련하여 제도실시에 따른 시행착오를 최소화하고 제도가 조기 정착될 수 있도록 해야 한다.

둘째, 고용허가제가 도입되더라도 기존의 산업연수제도가 폐지되는 것은 아닌 만큼 두 제도의 성공적인 병행 실시가 이루어질 수 있도록 해야 한다. 장기적으로는 고용허가제를 단순기능 외국인력 정책의 근간으로 하고 산업연수제도는 순수한 의미에서의 기술연수제도로 정착시켜 나가는 것이 바람직할 것으로 생각된다.

셋째, 불법체류자는 국내 노동시장을 교란할 뿐만 아니라 사회적 비용을 발생시키는 주요 요인인 만큼 이에 대한 적극적인 대처가 요구된다.

넷째, 비록 이번에 제정된 법률이 외국인력정책방향의 전환점이 되겠지만 그 동안 외국인력제도의 개선방안 중 하나로 제시되어 온 수요조절장치가 마련되지 않은 점 등 부분적으로는 미흡한 측면이 있다. 따라서 외국인력 도입이 내국인근로자의 일자리를 잠식하지 않도록 하는 국내노동시장 보호방안이 강구되어야 한다.

다섯째, 외국인력제도에 대한 평가시스템을 마련하여 외국인력도입 및 관리체계, 행정조직의 정비, 외국인력 관련 통계인프라 구축, 단순기능 외국인력의 사회경제적 효과 등에 대한 분석을 통해 외국인력제도가 지속적으로 개선될 수 있도록 해야 한다.

여섯째, 향후 전문기술 외국인력에 대한 수요가 증대할 전망이기 때문에 저숙련 외국인력 뿐만 아니라 전문기술 외국인력을 포괄하는 종합적인 외국인력정책을 추진할 수 있는 법 및 관리체계가 정비되어야 할 것이다.

끝으로 외국인력의 효율적 활용에 따른 국민경제차원의 이익증대는 일차적으로 외국인력을 고용하는 기업에 달려 있다. 따라서 기업은 외국인력에 대한 효율적인 관리체계를 마련하여 생산성이 제고될 수 있도록 하고 이들이 우리사회에 동화할 수 있도록 세심한 배려를 함으로써 외국인력의 고용에 따른 사회적 비용을 최소화하는데 노력해야 할 것이다.